Governo ainda dita a regulação na infraestrutura

Após anos concentrando no consumo a expansão da economia, o governo passou também a estimular os investimentos, principalmente em infraestrutura. Neste contexto, entra a discussão regulatória. Na avaliação do especialista em defesa da concorrência e regulação, economista Arthur Barrionuevo, embora em sua maioria acertadas, as iniciativas governamentais para modernizar o marco regulatório dos portos, rodovias, ferrovias, telecomunicações e aeroportos, “apresentam viés intervencionista”. Segundo ele, “a regulação no Brasil segue as políticas que o governo acha adequadas”, e as agências ainda não ocupam seu lugar.

Em entrevista ao DCI, o professor da Fundação Getúlio Vargas e ex-conselheiro do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) ressalta que transmitir ao setor privado segurança é fundamental para o País crescer. “A nossa infraestrutura em vários setores é péssima ou muito tributada. O custo para os empresários é muito mais alto do que no resto do mundo. Seria essencial termos um norte a esse respeito para os próximos cinco a dez anos.”

A seguir, a entrevista.

DCI – Qual sua opinião sobre as mudanças no marco regulatório em áreas de infraestrutura?

Arthur Barrionuevo – O governo, depois do crescimento da economia não muito satisfatório, resolveu não ter nas políticas de estímulo ao consumo a única variável de liderança do avanço do PIB [Produto Interno Bruto], e decidiu também estimular os investimentos, principalmente em infraestrutura. Neste contexto, entra a discussão regulatória. Até agora, o governo era muito reticente a incentivar o setor privado. Há uma preferência pelas soluções que usem as estatais, mas elas não funcionaram. As estatais não têm recursos suficientes e, muitas vezes, capacitação para realizar o conjunto de investimentos necessários. Em cada setor, o governo está alterando as regras regulatórias. Nas rodovias, ferrovias e portos, a ideia é incentivar novos projetos. Em energia elétrica, mudaram a forma de fixar a tarifa, de um jeito meio atabalhoado. Muitas dessas mudanças são necessárias, mas o problema é o método. E em telecomunicações, o governo quer estimular os investimentos através da Anatel [Agência Nacional de Telecomunicações]. De certo modo, pode se dizer que a regulação no Brasil apresenta um viés de seguir as políticas que o governo acha adequadas.

DCI – Isso significa intervenção?

Barrionuevo – É uma discussão: os contratos estão sendo ou não seguidos? Como se faz essas mudanças nos marcos regulatórios? O principal partido do governo atual fala em neoliberalismo, que o mercado não resolve muitos problemas e que a intervenção estatal é essencial, mas, na verdade, a capacidade de planejar da máquina do governo não é adequada. Não há dúvida de que o Estado tem um papel como planejador nos setores de infraestrutura. Todavia, essa incapacidade técnica de planejar é um pano de fundo que serve para compreender como as coisas estão acontecendo em todos os setores. Ou seja, a política de governo, de certo modo, tem sido muito mais a de resposta a problemas emergenciais. E o governo vem demonstrando interesse em interferir nos setores de infraestrutura para atingir seus objetivos. Só que para o investimento em infraestrutura ocorrer e ter um impacto sobre a economia é preciso haver planejamento de prazo mais longo e regras claras para os operadores. São investimentos de alto valor e com retorno lento, de décadas. Fazer uma estrada nova, uma nova ferrovia, investimentos de tecnologia 4G, tudo isso requer valores elevados. E, ao contrário do que acontece na indústria de bens de consumo, no comércio, os ativos investidos que não dão certo não têm uso alternativo e se desvalorizam completamente. O que fazer com uma estrada que não tem o tráfego estimado? Não há como vender ou encontrar um uso alternativo para a mesma. O investidor pode vender a concessão, mas será um preço muito baixo, refletindo o seu baixo potencial econômico. Então, os empresários, quando entram em projeto de investimento como esses, precisam de garantias e regras firmes. Do contrário, o investimento poderá ser perdido.

DCI – As regras propostas oferecem segurança?

Barrionuevo – As regras propostas pelo governo são as mais adequadas? Transmitir ao setor privado segurança é fundamental para o País crescer, porque há desindustrialização. A nossa infraestrutura em vários setores é péssima ou muito tributada. O custo para os empresários é muito mais alto do que no resto do mundo – de energia, transporte, telecomunicações. É essencial um norte para os próximos cinco a dez anos, para prever o custo e a acessibilidade dos serviços de infraestrutura. Algo essencial ao crescimento do País. Do contrário, a economia continuará patinando. Felizmente, esse governo, pela primeira vez nos últimos 12 anos, discute o problema certo, mas tem de ver como implementar essas ideias. E existe o viés intervencionista, de achar que o Estado pode qualquer coisa. O problema é que até recentemente o Estado não tinha capacidade de planejar, o que já houve no passado. O Estado cresceu muito em tamanho, mas não tanto em capacitação.

DCI – As propostas do governo estão indo no caminho certo?

Barrionuevo – Vários pontos da Medida Provisória dos Portos são positivos, mas o governo conseguiu aprovar, apesar da confusão e controvérsia sobre outros pontos, como a renovação dos contratos de concessão. No geral, as mudanças estão indo no caminho certo, mas existem alguns senões. No caso das ferrovias, o governo criou uma empresa que comprará toda a capacidade de transporte e depois a revenderá. Isso significa um custo alto para o governo. Qual a capacidade financeira do governo em comprar cargas neste montante? Quem fizer uma ferrovia, não pode vender diretamente para alguém que queira transportar cargas, tem de vender para o governo. Uma estatal será intermediária agora, e comprará toda a capacidade de transporte durante 24 horas e revenderá isso para o setor privado. Essa empresa revende, ela vira um comercializador e, ao mesmo tempo, monopolista de compra. Isso aumenta muito o risco das empresas que investirão em ferrovias. O incentivo de tornar a operação eficiente diminui, pois a operadora não perderá clientes. O governo vai comprar tudo mesmo.

DCI – O atual marco regulatório está completando pouco mais de dez anos. Não estaria necessitando de uma reforma?

Barrionuevo – A regulação funcionou mais ou menos na Anatel e na Aneel [Agência Nacional de Energia Elétrica], mas mesmo nessas áreas, de telecomunicações e energia, tivemos vários problemas. As agências não estavam bem aparelhadas no início, o que é natural, pois é preciso aprender a fazer regulação. Os técnicos que foram para as agências eram competentes nas áreas técnicas dessas indústrias, pois tinham experiência em estatais das respectivas áreas. Mas não tinham muita experiência na área econômica, algo necessário para a regulação ser efetiva. Como definir preços, estimular a concorrência, definir controles? Essa situação piorou no primeiro governo Lula, cuja visão não era muito sofisticada sobre o papel das agências. Na União Europeia ou nos Estados Unidos, as agências funcionam como órgãos de Estado e são controladas pelo Legislativo, Judiciário e outros órgãos. No Brasil não ficou definido quem iria controlar as agências. Há o Tribunal de Contas da União, braço do Poder Legislativo, que controla a lisura dos gastos, e não a atuação das agências. Falta o que existe nos Estados Unidos: os diretores das agências têm de prestar contas ao Congresso. Aqui, o Congresso não cumpre seu dever de fiscalização. No início, o governo Lula era contra as agências, como se não tivessem legitimidade democrática. Houve uma retração, pois os dirigentes dessas agências temiam tomar qualquer medida que pudesse causar impacto. Como o governo era contra, qualquer coisa, como um reajuste de tarifas, era motivo para fricções e choques.

DCI – Qual o resultado disso?

Barrionuevo – As agências tiveram ação pouco efetiva no governo Lula. O escândalo da secretária e da forma de nomeação para a diretoria das agências mostra esse descuido. Mas o governo percebeu que as agências precisam funcionar para atrair investimentos. Houve alguma melhora nos últimos anos, como na Anatel. Mas algumas medidas da Anatel incentivam os investimentos das empresas a qualquer custo, às vezes desrespeitando contratos e a própria lei. Os reguladores querem decidir o quanto as empresas devem investir. Assim, às vezes o próprio governo pressionou a agência para fazer regras para induzir as empresas a investirem em atividades não muito rentáveis, onde não investiriam se não houvesse nenhum tipo de subsídio público. O governo tem um certo viés intervencionista. Queremos Internet 4G, logo obrigamos as empresas a investir em banda larga.

DCI – A ênfase das agências estaria mais na aplicação de multas?

Barrionuevo – Cada setor privatizado e regulado possui uma legislação, indicando o que as agências reguladoras podem ou não fazer. Medidas ao estilo “sou o xerife e puno”, como no tempo da Sunab [Superintendência Nacional do Abastecimento], atrapalham porque afastam o investimento privado. É fundamental ter regras claras e obrigações que as empresas têm que cumprir. As agências devem fazer as empresas cumprirem com suas obrigações. Não é adequado a agência usar seu poder de polícia para fazer coisas que não estavam em suas obrigações. Quando mudou a lei do cabo para a nova lei da TV por assinatura, alguns queriam que as empresas de cabo investissem em projetos não previstos nos contratos. A TV por assinatura é muito competitiva e está se expandindo. Não é positivo que o governo invente uma nova meta, não prevista, e utilize meios fora de contrato para implementá-la. Existem maneiras de atingir os objetivos dentro da lei.

DCI – Sempre se fala no marco regulatório federal, mas existem os marcos regulatórios estaduais e municipais. Qual o panorama das agências reguladoras nos estados e nos municípios?

Barrionuevo – Boa parte dos governos estaduais criou agências reguladoras em alguns serviços, como água e saneamento, rodovias estaduais e, teoricamente, as agências municipais para transportes municipais. Os mesmos problemas técnicos que existem no plano federal existem no âmbito estadual e municipal. É positiva a pressão da sociedade sobre as agências reguladoras, que devem decidir com base na lei e em função das demandas de todos os interessados. Todavia, alguns desses atores, como as organizações de defesa do consumidor, ainda não entenderam muito bem o papel das agências reguladoras e muitas vezes atuam com desconfiança.

DCI – E a regulação frente aos custos no Brasil?

Barrionuevo – Por que estamos mal em termos de competitividade internacional nos transportes? Em parte porque o Estado não queria abrir este setor para o investimento privado. Em parte por causa dos impostos elevados. Em outros setores temos situações semelhantes. Cada um tem sua especificidade. Nas telecomunicações, houve um problema sério com os preços altos, causados em grande parte por impostos elevados. Se considerarmos todas as taxas, principalmente em telefonia móvel e fixa, são valores altos. Quase metade do faturamento das empresas de telecomunicações é paga como tributos, taxas ou contribuições que vão para alguma instância pública. Além do ICMS, PIS-Cofins, existem muitas taxas de fiscalização, de universalização, que nem são usadas para seus fins específicos. Houve um esforço para reduzir tudo isso, mas ainda é insuficiente. Os governos estaduais perceberam que é fácil taxar telecomunicações e energia elétrica. Fiscalizam meia dúzia de empresas e arrecadam muito. No setor elétrico, a situação é ainda mais complexa por causa das concessões que estavam vencendo. A proposta do governo, de reduzir as contas de energia é positiva, mas isso resolveu alguns problemas e criou outros. A tributação da energia elétrica continua alta e o setor elétrico funciona em parte com a energia antiga, com as hidrelétricas depreciadas. A medida provisória quer fazer com que as empresas ganhem apenas com a manutenção e operação, mas há a necessidade de novos investimentos. Daí a necessidade de novas plantas, que em geral são termelétricas. Só que essas termelétricas têm um custo muito maior do que as antigas.

DCI – As operadoras de telefonia estão entrando numa briga pelo mercado da tecnologia 4G, mas ainda temos problemas de infraestrutura para o 3G. Como o senhor vê o futuro das telecomunicações?

Barrionuevo – Vamos tomar os exemplos do Japão e dos EUA. No Japão, que tem maior densidade populacional, o 3G é uma questão resolvida. Já o 4G está entrando, e fazendo as pessoas migrarem do 3G. Nos EUA, os dois, 3G e 4G, estão crescendo ao mesmo tempo. A situação do Brasil é mais parecida com a americana. Os dois estão crescendo ao mesmo tempo. É necessário, entretanto, que exista um crescimento rentável. Mas é difícil ser rentável se a operadora de telefonia é altamente tributada. Porque fazem um tremendo investimento, e vendem menos que poderiam, porque o imposto é alto, aumentando o preço para o consumidor, e as empresas ganham menos. As empresas estão competindo, investindo no Brasil, e essa tecnologia está aumentando sua penetração. Estamos com 260 milhões de usuários de telefonia móvel. Mas a demanda das pessoas das diferentes classes de renda está migrando do celular para o smartphone. No mundo, já se vende mais smartphones do que celulares tradicionais. As pessoas descobriram o óbvio: é bom ter Internet móvel e ela funciona. Aliás, essa maneira é a mais barata de garantir às pessoas de menor renda a inclusão digital. O móvel pode servir como modem. Você pode fazer isso com smartphone, e com a tecnologia 4G. No início ainda é mais caro. Isso acontece com novas tecnologias, sem escala no início.

Fonte: DCI