Pobres, mas cobiçadas
As agências reguladoras receberam neste ano menos de um quarto de seu orçamento. Por que, então, os partidos sempre querem indicar seus diretores?
Quando surgem crises como o caos aéreo, a recorrente ameaça de falta de energia ou a onda de falsificação de combustíveis, todos se lembram das agências reguladoras. Criadas na década de 1990 para regular e fiscalizar os setores da economia recém-privatizados, elas costumam então ser criticadas pela falta de poder ou pela incapacidade de ação. Nessas horas, ficam expostas suas fragilidades, como a lentidão do governo para indicar seus diretores ou o loteamento de seus cargos entre os políticos. As agências reguladoras se parecem com dentistas: todos só se lembram deles na hora da dor.
Os números sugerem que o governo Lula parece não gostar muito das agências. Do total de recursos previstos no Orçamento federal para todas as atividades, o governo costuma bloquear em média 1,5%. No caso das agências, porém, o aperto é bem maior. Um levantamento do site Contas Abertas mostra que, neste ano, 77% do dinheiro reservado para agências está bloqueado – guardado nos cofres do governo. Conclusão: falta dinheiro para os órgãos encarregados de fiscalizar e regular setores essenciais do dia-a-dia do brasileiro. As agências reguladoras sobreviveram quase todo este ano com menos de um quarto do dinheiro a que teriam direito.
Em 2003, primeiro ano da gestão petista, o bloqueio foi de 42% do orçamento destinado às agências, quase metade do número atual. Nos últimos cinco anos, o orçamento das agências oscilou entre R$ 1 bilhão e R$ 1,3 bilhão, apesar de terem sido criadas novas entidades, como a Agência Nacional de Aviação Civil (no final de 2005), e apesar do crescimento econômico e da arrecadação recorde de impostos. “Sem dinheiro, não dá para ter fiscalização. Se tiver, é inadequada e deficiente”, diz o presidente da Associação Brasileira das Agências de Regulação, Wanderlino Teixeira de Carvalho. Em nota, o governo afirma que o orçamento das agências é garantido por taxas previstas nas leis que as criaram e é maior do que elas precisam. “Se elas executassem livremente a totalidade das suas receitas, haveria um grave desequilíbrio”, diz o texto.
No desenho de um Estado moderno, as agências reguladoras têm papel fundamental. Elas servem para determinar e fiscalizar o cumprimento das regras de mercado em setores estratégicos do país, que contribuem com cerca de 13% do PIB, de acordo com um cálculo conservador do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Elas começaram a ser criadas na década de 1990, para cuidar daqueles setores que saíram das mãos do governo para a iniciativa privada. Num mundo ideal, seriam formadas por equipes especializadas e comandadas por técnicos do setor, sem interferência política do governo de plantão. Do ponto de vista do mercado, isso serve para dar mais estabilidade às regras dos negócios e para atrair investidores.
As agências reguladoras brasileiras foram inspiradas no modelo americano. Esse modelo prevê autonomia, independência e prestação de contas ao Congresso. Nos Estados Unidos, elas existem desde os anos 30 do século passado e funcionam como órgãos de defesa dos interesses dos cidadãos e da sociedade contra as pressões de interesses políticos e empresariais.
No governo Lula, a independência das agências sofreu resistência ideológica. Os petistas as consideravam ninhos de tucanos, que tiravam poder de decisão dos ministérios. Em 2003, o próprio presidente Luiz Inácio Lula da Silva chegou a dizer que os dirigentes das agências “mandavam no país”. Inconformado em não contar com colaboradores indicados por seu governo e por achar as agências pouco transparentes, ele formou um comitê para estudar o assunto.
As sabatinas dos indicados para as diretorias das agências não são levadas a sério no Senado
De lá para cá, as agências passaram a sofrer de anemia crônica. A Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) chegou a ficar sem telefone por falta de pagamento e sem diretores por um longo período. Seis delas sofreram um golpe mortal em sua independência. Em vez de serem comandadas por técnicos independentes e respeitados em seus setores de atuação, foram lotadas com apadrinhados de políticos. A Agência Nacional do Petróleo (ANP), que regula um setor estratégico, ficou quase um ano com um presidente interino, enquanto os partidos disputavam sua indicação. Venceu mesmo o interino Haroldo Lima, do PCdoB, criticado por não ter “notório saber” no ramo. Em abril, Lima cometeu uma gafe primária: num seminário no Rio de Janeiro, divulgou dados sobre uma área explorada pela Petrobras que poderia vir a ser o terceiro maior campo de petróleo do mundo. A informação causou furor e propiciou especulação com ações da Petrobras na Bolsa de Valores de São Paulo e em Bolsas do mundo todo. “Isso não é problema meu. É um problema da Bolsa de Valores”, disse Lima na ocasião. “Nem sei onde fica essa Bolsa de Valores.”
A falta de competência técnica é um problema em todas as agências. Há, no Congresso, um projeto para exigir experiência na área do candidato a diretor ou presidente de agência. “Hoje em dia só são cobrados o nível superior e a conduta ilibada”, diz o deputado Leonardo Picciani (PMDB-RJ), relator do projeto, que foi enviado pelo governo e circula na Câmara há quatro anos. O Congresso cumpre mal seu papel em relação às agências. Além de não fiscalizá-las, os congressistas não examinam os candidatos a dirigentes das agências como deveriam. Por lei, o Senado deve sabatinar diretores e presidentes indicados pelo governo. Mas essas sabatinas não são levadas a sério. Tome-se como exemplo o interrogatório de Bernardo Figueiredo de Oliveira, presidente da Agência Nacional de Transporte Terrestre (ANTT), na Comissão de Infra-Estrutura do Senado. O senador Demóstenes Torres (DEM-GO), da oposição, apresentou um relatório em que o Tribunal de Contas da União (TCU) rejeitava as contas de Oliveira durante sua gestão como diretor da Valec, uma empresa estatal. Os senadores presentes à sabatina o ignoraram. Assim que o vice-presidente da comissão, Delcídio Amaral (PT-MS), abriu a votação, os senadores da base governista, em maioria, votaram e saíram da sala. Restaram apenas cinco senadores para perguntar a Oliveira sobre rodovias e ferrovias e saber se ele dominava o assunto. Até hoje, só houve dois casos de candidato a diretor de agência rejeitado pelo Senado – ambos por motivos políticos, não técnicos.
O caso mais crítico de agência prejudicada pela politização e pelo descaso foi o da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac). Única agência criada no governo Lula, ela se mostrou inoperante durante o caos aéreo. Seu então presidente, Milton Zuanazzi, era um especialista em turismo indicado pelo PT. Apesar da falta de intimidade com o tema, o ex-deputado Leur Lomanto (PMDB) era diretor de Infra-Estrutura Aeroportuária. Outra diretora, Denise Abreu, uma advogada ligada ao ex-ministro José Dirceu, foi acusada de editar normas favoráveis a empresas aéreas e de omitir laudos sobre as condições da pista do aeroporto de Congonhas, em São Paulo, onde um avião da TAM derrapou e caiu, matando 199 pessoas em julho do ano passado. No auge do caos aéreo, sob pressão da opinião pública e do próprio governo, toda a diretoria renunciou. Zuanazzi resistiu por alguns dias, mas também acabou pedindo demissão.
A demora de Zuanazzi em deixar o cargo levantou um problema. Os dirigentes das agências têm mandato fixo. Só podem ser removidos em duas hipóteses: se renunciarem ou se ficar comprovada a prática de crime ou infração disciplinar grave. Nem o Congresso, de onde saem aprovados, tem poder para demiti-los. “A idéia dos mandatos fixos, inspirada no modelo americano, é preservar a autonomia das agências e protegê-las de interesses políticos”, diz o advogado Gustavo Binenbojm, professor de Direito Administrativo da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj). “Importamos um modelo sem os acessórios, que são os mecanismos para aumentar a transparência e o controle externo.” De acordo com o cientista político e colunista de ÉPOCA Fernando Abrucio, o mandato fixo é necessário, mas não basta. “É preciso criar metas e aumentar o controle”, diz ele. “Assim, a sociedade poderia cobrar resultados, acompanhar a eficiência do trabalho e amenizar o risco de um grupo intocável agir como bem entender.”
A estabilidade e a visibilidade tornam os cargos de presidente e diretor de agências bastante atraentes. O salário do presidente é de R$ 11.500 mensais brutos, mais R$ 2.200 de auxílio-moradia. Não está entre os maiores da administração federal, mas está acima da média. “Financeiramente, não é nem um pouco atraente, mas é uma grande honra”, diz o embaixador Ronaldo Sardenberg, diretor-presidente da Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações). A carga horária é de 12 horas por dia, uma rotina típica de burocratas do primeiro escalão do governo. Há o status e algum poder, que atrai políticos. Estar numa agência significa ter contato direto com grandes empresas, uma oportunidade para uma carreira futura.
Ex-ministro da Ciência e Tecnologia, Sardenberg, da Anatel, é um caso raro de profissional não-político (e ligado ao governo FHC) indicado pelo governo Lula para um posto nas agências. O outro é o mais experiente dos diretores de agência: Jerson Kelman, da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel). Durante o governo anterior, Kelman esteve na Agência Nacional de Águas (ANA). Ele afirma remeter extensos relatórios anuais ao Congresso. Lamenta a falta de retorno. Como não foi indicado por nenhum partido, Kelman é independente a ponto de reclamar em tom elevado quando seu orçamento é cortado.
Kelman caiu nas graças da ministra Dilma Rousseff por seu conhecimento técnico e pragmatismo. O auge de seu prestígio foi em 2001, quando fez um alentado diagnóstico sobre os motivos do apagão, documento conhecido como Relatório Kelman. Ex-aluno de colégio militar, ele acredita ter trazido da caserna seu lado pragmático. “Nem sempre sou bem interpretado. Alguns funcionários não gostam da minha objetividade e das cobranças”, diz. Kelman é objetivo até ao se vestir. “Tenho apenas dois pares de sapatos para trabalhar: um preto e um marrom. Para que mais?” Na atual situação financeira das agências, é até um luxo.
