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Estudo desmente inchaço na máquina pública
30 de março de 2009

O Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM comemora, neste mês, 75 anos. Foi criado pelo Decreto n° 23.979, de 08 de março de 1934. Ao todo são ¾ de século e até hoje são poucas as Instituições da República que possui esse privilégio. O DNPM sempre percorreu caminhos difíceis, de muito trabalho, acompanhando os altos e baixos da indústria mineral, afetando e marcando, de várias formas, a vida de cada profissional que por ali passou e daqueles que continuam com a lida diária da Instituição. Não se citará nomes, pois são muitos os profissionais abnegados e alguns deles são anônimos para a grande maioria.

Sede do DNPM em 1934
Sede do DNPM de 1934 a 1974, localizada na Av. Pasteur, nº 404, Bairro da Urca, no Rio de Janeiro. No local, hoje funciona o museu de Ciências da Terra.

Na antiguidade, os gregos criam que cada indivíduo tinha um espírito protetor e inspirador que o assistia e vigiava por toda a vida, numa relação mística entre a pessoa com o deus do seu aniversário. Os romanos também acreditavam nesse devaneio. A crença era de que nesse dia o aniversariante estaria mais perto do mundo espiritual e que as saudações tinham o poder para o bem e para o mal.

Parabéns DNPM e que Deus abençoe por mais longos anos os serviços que tem prestado para sociedade brasileira. Essa Casa das Ciências Geológicas, sempre exerceu fascínio respeitoso sobre aqueles que lá trabalham ou que simplesmente se interessam pela indústria mineral.

A história do DNPM e da mineração brasileira confunde-se com a história do Brasil. Já em 1532, D. João III dividiu a colônia em capitanias, impondo-se como obrigação aos donatários, entre outras coisas, a de pesquisar a nova terra na busca de minerais e pedras preciosas. Naquela ocasião, vigoravam em Portugal as Ordenações Manuelinas que, no livro II, Título 25, § 15, enumerava, entre os direitos da coroa, “os veeiros de ouro ou prata ou qualquer outro metal”.

Felipe II Rei da Espanha e Portugal (entre 1581 a 1640 o trono português foi ocupado por soberanos espanhóis), ao tomar conhecimento da descoberta de algumas minas de ouro e prata e sabedor de que facilmente outras poderiam ser encontradas, expediu as primeiras regras para mineração no Brasil. As normas são datadas de 15 de agosto de 1603 e intituladas como 1° Regimento de Terras Minerais do Brasil, no bojo das Ordenações Filipinas. Observem e comparem com a legislação atual os artigos 1° e 2° deste Regimento.

1°- Qualquer pessoa que quiser descobrir minas, se apresentará ao Provedor delas que tenho ordenado haja nas ditas partes, e lhe declarará como quer fazer o tal descobrimento e lavrará, e tirará os metais que nelas foram achados à sua própria custa, de que pagará o quinto fora de todas as despesas à minha Fazenda, sem eu ter a obrigação lhe dar para isso coisa alguma, de que se fará assento pelo Escrivão do dito Provedor em um livro que para isso haverá assinado e numerado por ele, em que tal pessoa assinará, e com certidão do dito assento mando ao Governador Geral do dito Estado, Capitães das Capitanias dele, Provedor-mor da minha Fazenda, quaisquer outros Oficiais, assim dela como de Justiça, que lhe deixem descobrir as ditas minas, lhe dêem toda a ajuda e favor que para isso for necessário.

2° – E tanto que for descoberta alguma mina, se registrará logo pelo dito Escrivão com todas as demarcações e confrontações necessárias ao pé do assento que se devia fazer quando o dito descobridor dela se apresentou ao Provedor das Minas, na maneira atrás declarada.

Entendeu aquele soberano ser de bom proveito deixar as minas encontradas aos seus descobridores e que delas fosse donos e as desenvolvessem as suas custas desde que pagassem à sua Fazenda o quinto sobre o que produzissem, após o beneficiamento. Percebe-se, no precursor do Código de Mineração, o princípio do direito de prioridade e nos capítulos que se seguem, estabelece regras para os tamanhos das áreas, o número delas por minerador, localização do beneficiamento e ainda, a preocupação com obstrução de rios, disposição dos rejeitos e, ao mesmo tempo, define que quando houver duas ou mais pessoas concorrendo pela mesma área, a prioridade caberá àquele que primeiro a achar e dela tirar o metal, ou ainda, que qualquer pessoa poderá procurar minas em terras alheias, desde que pague ao dono uma fiança pelo possível dano àquela propriedade. Para fazer cumprir o Regimento era nomeado o Provedor das Minas que deveria ir além, devendo visitá-las quantas vezes pudesse e que se fizesse presente para verificar se estavam limpas, seguras, sem causar danos aos vizinhos, não permitindo nelas a circulação de pessoas ociosas estranhas ao trabalho. O Provedor, seu Escrivão, Tesoureiro e quaisquer outros Oficiais não poderiam ter parte nas minas, nem nas companhias, nem carregar metal consigo sob pena de perder a sua renda e privação de seu ofício, alem de ser embarcado para o reino para responder pelo desatino.

Sede do DNPM em 1934
Sede do DNPM de 1934 a 1974, vista por outro ângulo, localizada na Av. Pasteur, nº 404, Bairro da Urca, no Rio de Janeiro.

Com o fim do comando Filipino e a restauração do trono português em 1640, D João IV confirmou, em 29 de janeiro de 1649, o 1° Regimento de Terras Minerais do Brasil no mesmo objetivo.

Na epopéia dos Bandeirantes Paulistas, na consecução dos objetivos da legislação, na busca de metais nobres e pedras preciosas, encontrou-se ouro na década de 1690, nas serras gerais em um lugar chamado Sertão do Cuietê, dentro da Capitania de São Vicente e hoje Minas Gerais. Os Paulistas na qualidade de descobridores e valendo-se do 1° Regimento de Terras Minerais do Brasil requereram a outorga do achado com uma petição registrada na Câmara Municipal de São Paulo em 07 de abril de 1700. A notícia do descobrimento de ouro espalhou-se rapidamente, acontecendo a primeira migração em massa de pessoas de todos o lugares; Rio de Janeiro, Bahia, Pernambuco, São Paulo, de portugueses a escravos. Com muita gente e pouca comida e em razão disso, a fome alastrou-se no lugar. O alto preço dos alimentos somado ao monopólio da carne na mina mais o desrespeito do direito de prioridade dos descobridores paulistas e das áreas demarcadas pelo Provedor das Minas, tiveram como resultado a primeira guerra em terras brasileiras, a Guerra dos Emboabas.

Este foi o primeiro teste do modelo de administração pública para as minas em terras brasileiras. O Provedor das Minas não conseguiu faze cumprir Regimento de Terras Minerais do Brasil. Prevaleceram os Emboabas. A Administração Patrimonialista para as minas, onde o poder do Estado funcionava como uma extensão do poder do soberano, não funcionou. Nesse regime de administração, os servidores e seus auxiliares possuíam o status de nobreza e os cargos eram considerados prebendas. O nepotismo e a corrupção, inerentes a esse tipo de administração, levou por terra todos os esforços do Provedor das Minas Manuel de Borba Gato em manter a lei e a paz. Em razão dos acontecimentos, ficou perpetuado na nossa história o mais trágico episódio da Guerra dos Emboabas quando, após a derrota, os paulistas se rederam e foram anistiados com a condição de se retirarem da região das minas que havia descoberto. Vários paulistas pararam em um capão de mato, próximo a atual cidade de Tiradentes, onde se reagruparam contra os Emboabas. Após várias escaramuças os paulistas se rederam, e depuseram as armas depois de negociados os termos da rendição inclusive com juramento pela Santíssima Trindade. Após o acordo foi ordenada a execução dos cerca de trezentos paulistas capturados e o lugar passou a ser conhecido como Capão da Traição.

Sede atual do DNPM, em Brasília
Sede atual do DNPM, em Brasília/DF.

A Constituição de República, promulgada em 24 de fevereiro de 1891, alterou profundamente regime até então em vigor quando estabeleceu que as minas pertencessem aos proprietários do solo, salvo as minas em terrenos devolutos. Os superficiários, agora donos do subsolo, quando permitiam uma pesquisa mineral não participavam dos seus investimentos e exigiam a participação nos lucros da lavra. Na realidade os superficiários substituiram o Rei como dono do subsolo. O resultado era previsível, afastaram-se os investidores e a falta de investimento levou o Presidente da República a manifestar-se ao Congresso em 1904: “Insisto na necessidade de uma lei de mineração, que estabeleça a segurança dos capitais empenhados nesse ramo de indústria”. Nova manifestação em 1906: “É meu dever insistir na necessidade de uma lei que assegure aos capitais empenhados na mineração a tranqüilidade que os atrai e retém. Possuímos zonas mineralógicas de valor bastante para o emprego de grandes somas, que não nos faltarão, se um regime legal lhes assegurar facilidade de aquisição sem receio de pleitos subseqüentes.”

Os anseios do Presidente Rodrigues Alves para com a indústria mineral só foram atendidos, de fato, pela Constituição de 1934.

Em razão da revolução de 1930 é promulgada a Constituição da República em 16 de julho de1934, consagrando o princípio de que as minas e demais riquezas do subsolo constituem propriedade distinta da do solo, artigo 118, e que o aproveitamento das minas e das jazidas minerais, ainda que de propriedade privada, depende de autorização ou concessão federal na forma da lei (artigo 119), atendendo a uma antiga reclamação dos interessados na mineração. À nova Constituição seguiu-se o Código de Minas que tem para a administração das minas, inspiração no sistema jurídico norte-americano, que pacificamente admite as regras de agências reguladoras, desde que, em consonância com a legislação constitucional e ordinária. O discurso do Ministro da Agricultura Juarez Távora na Assembléia Nacional Constituinte de 1933: “Outro ponto Senhor Presidente, é aquele que manda socializar as riquezas naturais. Emprego a expressão socializar e não nacionalizar; quer dizer: transformar em um bem inalienável, do domínio da União, as jazidas minerais e as quedas d’água. Estabelecerá este último Código de Minas, inicialmente, a diferença entre minas e jazidas minerais – para atribuir, em seguida, àquelas ao domínio particular e reservas estas ao patrimônio da União Federal.”

Mineração nos dias de hoje
Caminhões utilizados na mineração, onde somente o pneu custa o preço de um carro popular.

Presidente Vargas na Presidência da Republica nomeou para o Gabinete da Secretaria da Presidência da República o seu conterrâneo Luiz Simões Lopes. Simões Lopez, como ficou conhecido, buscou a consolidar uma burocracia eficiente, com instituições públicas ou privadas capazes de corresponder aos desafios da realidade brasileira e que elevasse a administração pública a patamares semelhantes a dos países desenvolvidos. Na reforma administrativa do Estado Novo, por conta da desconfiança previa nos administradores públicos oriundos da Republica Velha do café com leite, são estabelecidos controles rígidos nos processos administrativos de compras, atendimento das demandas e admissão de pessoal visando evitar a corrupção e o nepotismo, oriundos ainda do regime patrimonialista.

A discussão sobre administração pública burocrática surge na Europa na segunda metade do século XIX, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Tem como princípios a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo do Serviço Público Federal. Propõe por meio de controles administrativos evitar a corrupção e nepotismo. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.

Dentro dessas premissas, são criados vários Departamentos, inclusive o Departamento de Administração do Serviço Público-DASP. Pelo Decreto n° 23.979, de 8 de março de 1934, e na reorganização do Ministério da Agricultura, é criado o Departamento Nacional da Produção Mineral e pelo Decreto n° 24.642 do mesmo ano e o marco regulatório da mineração Código de Minas, onde no artigo 92 encarrega o DNPM da sua aplicação. Cabe lembrar que, desde o período de 1934 a 1938, cabia também ao DNPM cuidar da indústria do petróleo.

A idéia de agências tem sua origem na depressão econômica mundial de 1.929 que persistiu ao longo da década de 30, se encerrando com a segunda guerra mundial. É considerado o pior e mais longo período de recessão econômica do século XX. Seus efeitos foram sentidos nos Estados Unidos, Alemanha, Austrália, França, Itália, Inglaterra e Canadá, entre outros. Porém, em países pouco industrializados como Argentina e Brasil a depressão acelerou o processo de industrialização. Nos Estados Unidos, no período de 1933 a 1937, com o objetivo de recuperar e reformar a economia norte-americana pos-se em prática uma série de programas sob a denominação de New Deal. Entre as diversas medidas adotadas estava a criação de várias agências federais, equivalente às autarquias do direito administrativo brasileiro, para fazer valer as reformas numa economia até então totalmente livre. O Brasil aceitou bem este modelo regulador para o setor mineral no âmbito do Estado Novo, desenvolvido a partir da Constituição de 1934, separando a propriedade do solo da do subsolo, organizando o direito de prioridade para as concessões minerais, criando o Código de Minas que estabelecia as regras da exploração mineral e o Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM para regular e fiscalizar o assunto. As alterações promovidas na mineração atendiam as necessidades do Estado ao ter um ente que regulasse e fiscalizasse a atividade privada sem interferir na sua administração e, ao mesmo tempo, atendia os investidores, de que tanta falta padecia o Brasil, ao conceder-lhes a propriedade do resultado da lavra.

Em 1964, diante das premissas das diretrizes gerais de ação do governo no campo da mineração como: incrementar a exploração e a exportação de minério (Decreto nº 55.282/64), Plano Mestre Decenal para Avaliação dos Recursos Minerais do Brasil (Decreto nº 55.837/65), pesquisa de jazidas com elevados investimentos e regiões ínvias, das desfigurações promovidas pela Constituição de 1946, dando, novamente, a preferência ao superficiário, promulga-se a Constituição de 1967. Como conseqüência, edita-se o Código de Mineração, (Decreto-Lei nº 227, de 27/02/1967, DOU de 27/02/1967), reforçando o modelo dos regulamentos autorizados de 1934, atribuição do DNPM desde o Código de Minas, portanto, no plano infra-constitucional, à semelhança das independent regulatory agencies. A exposição e motivos de encaminhamento do Código de Mineração (E.M. 6/67) demonstram as teses e os objetivos a serem alcançados:

“…..face a uma experiência de trinta três anos de aplicação do regime de autorização e concessão, e a conjuntura atual do País, voltando à concepção de “propriedade função”, tão bem exposta perante a Constituição de 1934, pelo grande Ministro da Agricultura que foi o então Major Juarez Távora. (…..)

Incentivar os investimentos privados na pesquisa e no aproveitamento dos recursos minerais;

Criar condições de segurança jurídica dos direitos minerais, de modo a evitar embaraços ao aproveitamento dos recursos minerais e estimular os investimentos privados na mineração.”

Mineração nos dias de hoje
Equipamento utilizado na mineração.

Dessa forma, o poder regulador e fiscalizador do DNPM, desde 1934, decorrem de uma atribuição do poder normativo material de parte do legislativo e do executivo, e não da delegação da função legislativa. Na doutrina do Código de Mineração, tem a regulação a função esclarecedora da norma, adaptando-a as evoluções da atividade de mineração, regida pela mutação da realidade social. O poder de ditar normas está totalmente vincado na seara das atribuições conferidas, em especial no tocante as autorizações, permissões, concessões minerais, além dos fósseis e royalties da mineração. O DNPM não age por delegação, antes, por direito próprio e com autoridade pública que lhe foi outorgada pela lei que o criou. Como pessoa jurídica de direito público interno traz, para consecução de seus fins, uma parcela do poder do Estado. Sendo um ente autônomo, não há subordinação hierárquica para com o Ministério de Minas e Energia, porque, se isso ocorresse, anularia seu caráter autárquico. A autonomia da autarquia, imaginada por aqueles que a conceberam, se faz necessária para a eficaz execução do Código Mineração, para expedição de normas reguladoras sem o engessamento do processo legislativo e, igualmente, na aplicação de sanções, independente das decisões político-partidárias e, por fim, associar a participação do usuário no controle dos serviços prestados.

A afirmativa constitucional disposta em seu artigo 176, de que os recursos minerais pertencem à União e a sua competência privativa para legislar sobre a matéria, particulariza a preocupação e tendência da sociedade em defender esta riqueza, em razão do seu caráter finito e a inexorável exaustão decorrente de seu aproveitamento. Dentro desse contexto e do ponto de vista da atribuição de Estado, a avaliação da indústria mineral transcende a mera contabilidade econômica dos fluxos de oferta e demanda de bens minerais, especialmente no tocante à geração de benefícios permanentes, que atendam, inclusive, a responsabilidade pelo bem-estar das gerações futuras.

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
(…)
XII – jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;

Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.

§ 1.º A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o caput deste artigo somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa brasileira de capital nacional, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas.

E neste contexto insere-se o Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM como Agente Público, instituído e mantido pelo Poder Público para atender as necessidades e atividades de Estado e aos interesses coletivos, quando, sob a forma de concessão, transfere a particulares, em caráter temporário, poderes para executarem por conta própria e risco, a pesquisa e lavra de bens minerais. Diante da premissa, destaca-se o Código de Mineração Decreto-Lei nº 227, de 27 de fevereiro de 1967, especificamente em seus artigos 1º, 3º, 25 e 94 onde a União outorga para o DNPM a competência para administrar os bens minerais.

Art. 1º – Compete à União administrar os recursos minerais, a indústria de produção mineral e a distribuição, o comércio e o consumo de produtos minerais.

Art. 3º – Este Código regula:

I – os direitos sobre as massas individualizadas de substâncias minerais ou fósseis, encontradas na superfície ou no interior da terra, formando os recursos minerais do País;
II – o regime de seu aproveitamento; e,
III – a fiscalização pelo Governo Federal, da pesquisa, da lavra e de outros aspectos da indústria mineral. (…)

§ 2º. Compete ao Departamento Nacional de Produção Mineral – D.N.P.M. a execução deste Código e dos diplomas legais complementares.

Art. 25. – As autorizações de pesquisa ficam adstritas às áreas máximas que forem fixadas em portaria do Diretor-Geral do D.N.P.M..

Art. 94 – Será sempre ouvido o DNPM quando o Governo Federal tratar de qualquer assunto referente à matéria prima mineral e ao seu produto.

Os legisladores e a instituição que antecedeu o DNPM, anterior a 1934, com a experiência adquirida ao longo da nossa historia, desde o 1º Regimento das Terras Minerais do Brasil de 1603 até o Código de Mineração atual, têm agido com prudência na condução deste setor. Nesse propósito, como agente normativo, o DNPM exerce, na forma da lei, as funções de regulação, fiscalização e fomento, conforme preconiza o zelo constitucional do artigo 174. Ao disciplinar o uso dos minerais, a responsabilidade do DNPM perante a sociedade, pode ser considerada maior se comparada suas atribuições às de outras organizações semelhantes, quando esse disciplinamento se dá sobre um recurso natural não renovável, cujo valor patrimonial diminui na proporção em que evolui a sua extração. Diante do dever de outorgar, regular, fiscalizar e controlar a pesquisa, lavra e comércio de minerais, recurso básico para o desenvolvimento do País, tem o DNPM a obrigação de encontrar a razoabilidade entre o conflito da sociedade em proteger o bem de capital e consumir o bem de renda, com a responsabilidade de conduzir com segurança um dos setores estratégicos para o crescimento econômico e social do Brasil.

O DNPM é uma Autarquia Federal vinculada ao Ministério de Minas e Energia, conforme preconiza o artigo 2º da Lei nº 8.876/1994; Plano de Carreiras, Lei nº 11.046/2004; Código de Mineração, Decreto-Lei nº 2.27/1967; Código de Águas Minerais, Decreto-Lei nº 7.841/1945; Proteção de depósitos Fossilíferos, Decreto-Lei nº 4.146/1942, Lei nº 7.805/1989, Permissão de Lavra Garimpeira e legislações complementares. Está o DNPM constituído pela Sede em Brasília e 25 Distritos, um em cada Estado da Federação, a exceção do Estado do Acre.

Porque o DNPM deve ser transformado em Agência Reguladora?

Na década de 90, a percepção de que o Poder Público deveria se ocupar dos serviços essenciais como segurança, saúde, educação, entre outros, implementou-se a transferência da atuação estatal na área econômica para iniciativa privada, exercendo a União, subsidiariamente, somente a vigilância. Em razão disso, o governo Federal precisou criar entidades, para promover com eficiência, a regulamentação, controle e fiscalização das novas parcerias. Essas entidades são as Agências Reguladoras, criadas por lei como autarquias especiais, com privilégios indispensáveis para o atingimento das metas.

João Maria, Presidente do Sinagências, Miguel Nery, Diretor-Geral do DNPM, e João César, Diretor-Geral Adjunto do DNPM.

João Maria, Presidente do Sinagências, Osvaldo Barbosa, 2º Secretário-Geral do Sinagências, e Edson Lobão, Ministro de Minas e Energia.

Em que pese não ser, ainda, uma agência reguladora na forma de suas co-irmãs, o DNPM faz regulação e fiscaliza há mais de 70 anos. A doutrina e o modelo de regulação adotado por outros setores são o mesmo da mineração, até porque, na origem, a idéia é a mesma.

Na lição de Hely Lopes Meirelles, autarquias são entes administrativos autônomos, criados por lei para executar, de forma descentralizada, atividades típicas da Administração Pública, com personalidade jurídica de direito público interno, patrimônio próprio e atribuições estatais específicas. Os funcionários das autarquias não se confundem com os funcionários públicos, devendo ser denominados servidores autárquicos, sendo, contudo, equiparados aos funcionários públicos para efeitos penais.

A mesma luta de Luiz Simões Lopes no gabinete da Secretaria da Presidência da República, quando passou a colaborar ativamente na reforma administrativa do Governo Federal, de forma a permitir a consolidação de uma burocracia de Estado eficiente, com instituições públicas ou privadas capazes de responder aos enormes desafios da realidade brasileira e que elevasse a administração pública a patamares semelhantes aos dos países desenvolvidos, agora é a nossa. Preservar o DNPM e transformá-lo em Agência Reguladora, modernizar sua administração burocrática para uma administração por resultados. Para isto funcionar bem, ter a nomeação de seus Diretores compartilhada pelo Senado Federal. Se possível atualizar o Código de Mineração, dotar a Instituição e o Marco Regulatório dos meios necessários para cumprir a atribuição de Estado, nos mesmos moldes das outras Agências Reguladoras. Dessa forma, a mineração no Brasil não mais será administrada pelo regime burocrático, mas pelo regime de resultados para o bem na nação, legítima dona do Patrimônio Mineral.

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